一号文件里的“三农”脉动

　　近日，2024年中央一号文件发布，主题为：学习运用“千村示范、万村整治”工程经验，有力有效推进乡村全面振兴。这是党的十八大以来，中央连续出台的第12个指导“三农”工作的一号文件，持续对“三农”工作进行擘画。

　　在这12个一号文件里，始终贯穿了重农强农惠农富农的主线。在政策创设上，既有一以贯之的守正，例如2013年的“加快发展现代农业”，又有与时俱进的创新，例如2019年的“坚持农业农村优先发展”；既有针对阶段性情况的应对之策，例如2017年的“深入推进农业供给侧结构性改革”，又有打基础管长远的战略规划，例如2018年的“实施乡村振兴战略”。

　　同时，这12个文件既始终观照“三农”的整体、长远和根本，又精准针对“三农”的局部、眼前和具体，既有对国家大局“保供”的念兹在兹，也有对农村民生福利、农民增收的“时时放心不下”，是“经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的民主权利”一以贯之扛在肩上，是毫不放松抓粮保供“首要任务”和千方百计增加农民收入“中心任务”的始终如一抓在手上，十分具有系统性、前瞻性、针对性、精准性和民生性，可以称得上是解决“三农”问题的施工图和说明书。

　　特别是党的十九大提出乡村振兴战略以后，2018年中央一号文件对乡村振兴战略进行了框架性的顶层设计。从此，围绕这一长期的历史性任务、新时代“三农”工作的总抓手，这7年的一号文件中，除了脱贫攻坚决胜期立足阶段性任务、补足短板中的短板，其他都在主题中聚焦乡村振兴这一重大历史任务，一张蓝图绘到底。

　　如果我们再往前回顾，从2004年至今，本世纪已经有21年中央一号文件连续聚焦“三农”，这使得我们可以从一个较长时间段来观察，特别是从这些政策文件中，分析经济社会发展的外部环境是怎样影响着“三农”，以及“三农”又对宏观大势作出怎样坚如磐石而又不易为人察觉的支撑与贡献，从中可以管窥“三农”的历史脉动和政策的匠心独运。

粮食政策与三次全球粮食危机

　　在现代社会，“三农”发展的方向和路径越来越与外部大势紧密相连，联结越紧密，外部性就越强，受宏观经济形势、地方发展驱动、社会治理结构以及国内外合作与博弈等的影响也就越大。

　　在这一点上，粮食是最为典型的例证。农业的首要任务是保供，保供的首要任务是保粮食安全。在这些年的一号文件中，粮食政策十分稳定，目标始终是确保国家粮食安全；但在不同的时间阶段，针对不同阶段特征，“运筹之手”也相应在“手法”上予以调适。

　　而2014年可能是这二十多年中央一号文件中关于粮食政策的一个节点，文件中再次强调并阐释了2013年底中央经济工作会议上提出的国家粮食安全新战略，一锤定音奠定了新时代重农抓粮的主基调，一直延续至今。

　　让我们从二十多年前开始回顾，沿着时间线来看一号文件中的粮食政策与背景。

　　2004年面临的情况是粮食总产量已经连续下滑了5年，而且速度很快、幅度很大。在1996年粮食产量首次突破10000亿斤大关后，从1999年开始下滑，到2003年只有8614亿斤。

　　而且从结构上分析，这种形势更加严峻。粮食产量从上世纪80年代迈上7000亿斤台阶，之后的几次千亿级跨越，据专家分析主要与杂交水稻、紧凑型玉米等突破性品种以及化肥等技术推广，单产快速提高有关。但在本世纪初的连续5年下滑中，主要因素却是粮食播种面积大幅减少。据统计，1998年粮食播种面积11379万公顷，到2003年仅为9941万公顷。

　　靠科技提高单产不是一蹴而就的事，是大方向，但急不来。而种粮面积的下降却如此之快，背后涉及一些地方政府的占地冲动、产粮大县和种粮农民积极性的问题，这些都需要中央政府采取措施，出手强力纠偏。

　　面对这种严峻局面，2004年中央一号文件中的第一章就首先明确“集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，促进种粮农民增加收入”，并提出一系列解决办法。而正是从2004年开始，农业生产出现重要转机，粮食获得大丰收；2005年在丰收基础上继续增产，总产量已经接近万亿斤高点，达到9680亿斤。

　　值得一提的是，次年我们就遭遇本世纪第一次全球性粮食危机，而在此期间我国粮食产量已经重回万亿斤台阶，有效防御了外部冲击。

　　第二次全球粮食危机发生在2010年前后，而此前几年的中央一号文件中，“提高农业综合生产能力”“加强农业基础建设”等都写入主题，对粮食的重视也转化为现实综合生产能力，粮食产量持续上涨，2011年迈上11000亿斤台阶。这期间，粮食的稳定发展为我们有效应对全球粮食危机和国际金融危机的冲击发挥了“压舱石”的作用。

　　不过，平稳度过粮食危机后，连年丰收伴随的资源约束、环境压力开始进入人们视野，对此予以理性考量是必要的，但一些地方的思考却慢慢“变味”，甚至出现“粮食是不是太多了”的疑问，一时众说纷纭，杂音频现。

　　针对这样的疑虑，2013年底的中央经济工作会议再次强调了粮食安全这个“首要任务”，2014年一号文件将“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全新战略在第一章第一节突出强调。

　　而这些年里，国际粮食市场并不太平，来来回回在“贵了贱了、多了少了”之间拉锯，我们能顶住双向冲击，就是国家粮食安全新战略科学性的最好验证。如今回头来看，如果我们紧随那些头脑发热的“杂音”，在政策创设上对粮食安全有所松动，那在面对后来国际高强度博弈和复杂地缘矛盾、面对极端气候频发重发、面对新冠疫情全球爆发的情况，我们还能有今日的游刃有余和坚定从容吗？

　　2015年前后，国际粮价持续走低，一时间国内出现生产量、进口量、库存量“三量齐增”怪象。这个阶段一号文件在粮食政策中体现了国家粮食安全新战略中“放”的理念。例如要“统筹用好国际国内两个市场、两种资源”——国际粮价低迷时，可以“适度进口”；再如要“藏粮于地、藏粮于技”“轮作休耕”——库存量足够，可以让资源环境绷得过紧的弦放松休养一下。

　　不过有一点要清醒地看到，“放”是有选择地“放”、有条件地“放”、有能力地“放”，特别值得深思的是，越是在“放”的同时，“收”的部分反而是收得更紧了。这个阶段的一号文件同时反复强调“口粮绝对安全”，在中央文件里，罕有“绝对”这样的表述方式，但是在口粮安全上，我们强调的就是“绝对”。

　　这就是党的十八大以来我们的粮食政策中所蕴含的哲学理念：抓主要矛盾，关键口粮要掌握在自己手里，结构性调节品种可以统筹用好两个市场；看变化趋势，遇到波折要树立自信，居安时又要思危。

　　事物发展变化如此之快，那些年主张粮食多了的人可能想象不到，短短几年时间国内外粮食市场就发生逆转，国际粮价迅速回升；更让人意想不到的是，紧接着新冠疫情席卷全球，发生了本世纪第三次全球粮食危机，多个国家甚至出现限制粮食出口的“国家级囤粮”现象。

　　事实再一次作出检验、给出答案。近三年的一号文件仍然把粮食问题放在第一章去讲，确保国家粮食安全也将是未来不可动摇的国策。

现代文明为“三农”注入新动力

　　“三农”要顺应经济社会的发展，同时，现代化进程也为传统“三农”注入新动力，激活新业态。这一点在农产品流通方面表现得十分明显。

　　2004年一号文件提出“发挥市场机制作用，搞活农产品流通”“进一步加强产地和销地批发市场建设”；2006年提出“积极推进农产品批发市场升级改造，促进入市农产品质量等级化、包装规格化”。

　　——本世纪初，农产品市场流通机制仍要继续巩固，同时批发市场也逐渐走向升级。这背后是改革开放后农产品从统购统销到市场经营，从农民提篮叫卖到批发市场红火的发展背景。

　　2008年一号文件提出“加强农村市场体系建设。建立健全适应现代农业发展要求的大市场、大流通”；2010年提出“统筹制定全国农产品批发市场布局规划”“发展农产品大市场大流通”；2014年提出“加快制定全国农产品市场发展规划”。

　　——农产品产销开始着眼全国进行布局，“南菜北运”“买全国卖全国”的大流通格局逐渐形成。这背后依托的是举世瞩目的公路建设速度。据统计，1999年末我国高速公路通车里程刚刚突破1万公里；2007年底“五纵七横”国道主干线基本贯通；而到2013年底，高速公路通车总里程已经突破10万公里大关。

　　2017年一号文件将“推进农村电商发展”作为单独一节，提出“促进新型农业经营主体、加工流通企业与电商企业全面对接融合，推动线上线下互动发展”等；2023年提出“鼓励发展农产品电商直采、定制生产等模式，建设农副产品直播电商基地”。2024年提出“实施农村电商高质量发展工程，推进县域电商直播基地建设，发展乡村土特产网络销售”。

　　——实际上，早在2005年一号文件就提到“电子商务”，但农产品上行真正发展起来还是最近几年的事。互联网时代依靠电脑上网，设备贵、上网费用高、电脑使用还有门槛，据统计，2005年底我国网民人数1.11亿，其中82.6%是城市网民，农村网民只占17.4%，城乡出现“数字鸿沟”；不过到了移动互联网时代，农村居民特别是年轻群体，智能手机几乎人手一台，随着网购、直播、社交平台的兴起，手机成为名副其实的“新农具”“新工具”“新玩具”。这背后离不开通信技术、手机制造业的快速发展，离不开农村宽带的广泛普及，是一个系统的科技保障体系在发挥作用。

　　类似的还有农业保险，2004年提出“加快建立政策性农业保险制度”；到2009年已经是“扩大试点范围、增加险种，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”；2014年一号文件中，“加大农业保险支持力度”作为单独一节出现，对保费补贴比例、保险品种、风险管理等进行细化部署；而到了2024年，更是提出“扩大完全成本保险和种植收入保险政策实施范围，实现三大主粮全国覆盖、大豆有序扩面”。

　　农业保险从无到有，从“保灾害”“保成本”“保大宗”到“保价格”“保收入”“保特色”，其脉络轨迹都写在历年中央一号文件里，同时也写在我国金融业发展中，财政支农水平的日益提高中，大数据、卫星遥感等科技手段的产业化中。

现象级事件背后的“三农”贡献

　　“民族要复兴，乡村必振兴”“强国必先强农，农强方能国强”。关于“三农”对大局的支撑作用和底座意义，其实已经说过很多了，不过本文还是想从城乡关系、央地关系的角度，再次回顾这些年来“三农”与经济社会发展中一些导向性、驱动性重大变革之间的相互作用。

　　本世纪以来“三农”领域几次显著现象都在历年中央一号文件里留下了印迹。

　　2010年，“乡镇企业”这个概念最后一次在中央一号文件中出现，这一诞生于改革开放的两个“意想不到”之一的现象逐渐完成历史使命。而在此之前的2004年一号文件曾提出，乡镇企业要“适应市场需求变化、产业结构升级和增长方式转变的要求”，这些要求也许预示着后来的历史轨迹。

　　同样是2004年，农民工跨省大潮正在兴起，当年一号文件还在为农民工正名：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收”。到2009年前后，全国农民工数量已经达到1.3亿，不过国际金融危机蔓延，据统计有2000万农民工被波及。当年一号文件也提出要“采取有力措施，最大限度安置好农民工，努力增加农民的务工收入”。2013年，随着城镇化进程，一号文件提出要“把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务”，同时这一时期也开始提出“支持进城农民工返乡创业”。到如今，全国农民工总量虽然还在增长，已经接近3亿人，但是大规模跨省流动的占比正在下降，在家门口实现就业的本地农民工比例正在提高。这也从一个方面说明，全面推进乡村振兴为农村实现宜居宜业，正在取得实实在在的成果。

　　让我们还是把思绪回到2004年，当年一号文件的主题是“关于促进农民增加收入若干政策的意见”，一方面针对农民增收缓慢，另一方面仍是着眼于自上世纪末开始的农民负担过重问题。之前，一些地方将农村公共服务支出的财政缺口通过税、费、工等形式压到农民身上，而且越是粮食主产区、越是种粮农民，负担越重。一号文件提出“2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税”，2005年接续提出“进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度”，直至2006年“在全国范围取消农业税”，标志着2600年“以农养政”历史的终结。

　　本世纪初，地方财政对土地出让收入的依赖性越来越高，甚至被称为“土地财政”。土地出让收入来源于农地，但在相当长一段时间里，大头却用于城市建设，形成了事实上的“农村支援城市”。那些年的一号文件中不断要求，土地出让收益用于农业农村要“加大比重”，要“明显高于上年”，要“大幅度提高”。党的十八大以后，历年一号文件对此也是反复强调。党的十九大提出实施乡村振兴战略后，2020年出台《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，要求到“十四五”末，用于农业农村比例达到50%以上。2021年一号文件明确提出“制定落实提高土地出让收益用于农业农村比例考核办法”，在这些“硬杠杠”约束下，土地出让收入“取之于农，主要用之于城”的情况逐渐缓解。

　　而分析这些现象级事件，首先当然有其自身发展变化的因素，其次要放在国家宏观背景中去看，除此之外还有一个重要角度，就是一些地方政府的行为驱动和行为逻辑。

　　直白地说，那些年里一些地方政府或者出于“GDP冲动”，或者为了财政税收有意或无意地“重城轻农”“扬工抑农”，而“三农”或显性或隐性地为地方发展作出了牺牲。

　　如今回过头来看，从乡镇企业到农民工大潮，从农民负担过重到土地出让金用途调整，在这些现象级事件中不难看出“三农”的负重前行和历史性贡献。算产值，第一产业占比逐年下降，在有些发达地区已经低至个位数，但农产品保供、优质廉价劳动力，这些，从数字上能体现出其真正价值吗？算分配，这些年给农民的补贴确实在逐年上升，但与那些历史阶段的农民负担和土地出让收益相比，我们是在还历史的欠账。

　　农民的牺牲难以统计，农民的贡献无与伦比，中国粮安靠农民，中国制造靠农民，中国复兴有农民，国运昌隆，最该谢农民！习近平总书记殷殷嘱托：“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村。”这是领袖对农民的深情，这是国家对农民的承诺，这也是历史天平称出来的大公至平！

乡村振兴是为农民而兴

　　如果从全方位的视角观察某个阶段的经济社会整体，我们会发现，其中出现的矛盾和困难，抽丝剥茧最后找到的关键往往都指向“三农”；而如果把“三农”问题放在一个较长的时间段看，也会发现，不同阶段出现的不同矛盾，本质上大都是“三农”问题与其他矛盾的叠加。

　　“三农”如此重要，但她同时也是被索取的一方，而且这种索取往往不容易被察觉。就像当年人们很容易把农民工工资等同于劳动力价值，而天然地将其养老、社保、子女养育成本甩给乡村一样；也像当年让农民自己缴费养自己的教育、卫生，好像是天经地义的一样，现在类似的错觉也并未绝迹，“三农”的价值也依然常被一些人低估。

　　向“三农”索取往往是天然的、潜在的、不自知的，所以，向“三农”倾斜也就必须强力性的、纠偏性的、还账性的，也许只有这样，才能堪堪达到平衡。

　　进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持把“三农”作为全党工作重中之重的战略定位，对“三农”的重视和支持不断踏上新台阶，攀上新高度。

　　党的十九大以来，从2018年至今的一号文件中，乡村振兴是一条贯穿其中的主线，打赢脱贫攻坚战之后，也要“有效衔接乡村振兴”，乡村全面振兴成为当前“三农”工作的最强音。

　　关于乡村振兴的意义，也已经谈过很多了。说一千道一万，最本质的一点是，乡村振兴是为农民而兴。她当然同时会促进农业保供、农村稳定、农民增收，也会开辟新的消费市场，但这都是客观效果，乡村振兴主观上的根本目的还是为农民本身、为农村自己：让农民富起来、农村美起来、农业强起来就是最根本的目的，用一句话说就是“出发点和落脚点”。这是乡村振兴真正的价值，也是我们党执政理念的最好体现。

　　2024年一号文件，在提出“有力有效推进乡村全面振兴”的同时，把学习运用“千万工程”经验作为一种方法论写进主题。“千万工程”是习近平总书记在浙江工作期间，亲自谋划推动的一项重大决策，经过20多年的持续推进，已经成为涵盖乡村振兴各个方面的一项系统性工程。

　　如今，在“千万工程”泽被20多年的浙江，乡村发展、城乡关系呈现出一种全新的样貌。在浙江全省生产总值中，第一产业占比也不高，但如今的乡村，人才回流，创业潮涌，乡村成了他们最大的优势、最大的潜力。这也是乡村最该有的样子！

　　一号文件中出现“千万工程”字样，这让我们不由想象，浙江“千万工程”经验惠及神州大地的样子，这也让我们理想中的乡村更可触摸、更具现实性。在“千万工程”理念方法的指导下，乡村全面振兴的未来将不再遥远。这也是我们学习中央一号文件、感受“三农”脉动的一个重要收获。(仲农平)

　　执笔：江娜

　　来源：农民日报 【编辑:曹子健】