考编大省的“事转企”挑战

　　中国新闻周刊记者 周群峰

　　发于2024.8.19总第1153期《中国新闻周刊》杂志

　　近日，考编大省山东的一份官方文件印发后，引发舆论关注。

　　山东省人社厅、山东省委编办等10部门联合印发的《关于省属事业单位转制为企业有关问题的处理意见》(以下简称《意见》)明确，经省政府批准转制为企业后，省属事业单位要正式行文解除其与编制内工作人员的人事关系，并在规定期限内核销相关人员的机构编制实名制信息。

　　一时之间，外界有各种解读，比如，山东省属事业单位“全部转企”、山东10万人告别“铁饭碗”。

　　面对外界的解读和猜测，山东省人社厅事业单位人事管理处和山东省委编办综合处的相关人员都向《中国新闻周刊》表示，这些均为误读。

　　事实上，早在二十年前，山东就开始推进“事转企”，后来还列出了79家事业单位名单。不过因为触及多方利益，改革之路并不平坦。

　　“全部转企”？

　　《意见》在网络上发布后，不少网友和自媒体认为，《意见》所涉单位是省属所有事业单位。

　　山东省人社厅事业单位人事管理处的相关人员对《中国新闻周刊》解释说，“事转企”针对的是此前山东省政府已经批复，但尚未完成“事转企”的事业单位，而且都是省属从事生产经营活动的事业单位，并非所有省属事业单位。

　　事实上，山东省的“事转企”不是新生事物，而且一早就明确，针对的是经营开发服务类事业单位。

　　2014年7月，《大众日报》报道称，根据省委、省政府的部署要求，各级各部门积极稳妥地推进事业单位分类改革。当时就指出，所涉事业单位是经营开发服务类事业单位。

　　次年6月，山东省政府办公厅发布了《关于印发省属从事生产经营活动事业单位转制为企业工作方案的通知》，公布了79家相关单位名单，包括设计院、研究院、宾馆等。

　　之后，为继续推动“事转企”，山东省政府还对该名单79家单位之外的部分省属事业单位转企改制方案做了批复。

　　上述受访者告诉《中国新闻周刊》，凡可以改制为企业的事业单位，都是经营类、有“自收自支”能力、可以实现自我盈利的单位，由财政全额拨款的事业单位转企并不现实。

　　中央党校(国家行政学院)教授、中国行政体制改革研究会学术委员会副主任汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，过去一些经营性机构被列入事业单位行列，使得它们既享受事业单位待遇又在市场活动中盈利，背离市场经济规律，是一种错位的安排。通过改革让它们剥离事业单位，就是为了扭转这种不合理的格局。

　　“二十届三中全会提出要构建高水平社会主义市场经济体制。如果不对这类事业单位进行改革，就会影响市场的公平竞争。”他强调。

　　北京大学公共政策研究中心副主任庄德水也告诉《中国新闻周刊》，对生产经营类的事业单位进行转企改制，有几方面考量：首先，这类事业单位虽然有部分公益性质，但其又有很强的市场属性，对其进行转企改制是符合其特性的；其次，这类事业单位日常是参与市场竞争的，对市场规律比较熟悉，已经实现自负盈亏，从改革的难度和挑战性来说，这类事业单位转企带来的波动和影响相对较小，而图书馆、文化馆等一些财政全额拨款的事业单位，承担了社会公益服务职能，具有纯公益性，不宜将其转企推向市场。

　　在山东省政府官网上，可以查询到这些年来省政府对部分事业单位转制的方案批复。不同单位根据情况转制成了不同性质的企业，如省旅游项目策划中心(省旅游工程设计院)、省特种设备检验研究院和省质量技术审查评价中心等转制为国有企业，省建筑科学研究院、省水利勘测设计院等转制为职工出资成立的股份制企业。

　　改革博弈

　　不过，《中国新闻周刊》了解到，9年前被列入79家“事转企”单位名单中的部分单位，因一些因素至今都未改革，有的成了另一个单位的直属事业单位，还有的虽然保住了事业单位身份，但失去了财政支持。

　　例如，山东省内燃机研究所位列上述名单之中，该所创建于1980年，主要从事内燃机整机及相关零部件设计、开发、性能优化、产品技术标准制定、质量检验方法评定等，其官网显示该所现有职工40余人，科技人员占从业员工总数的75%。

　　2015年，该所被列入“事转企”名单时，举办单位为山东省机械工业协会。该研究所一名内部人士告诉《中国新闻周刊》，该研究所虽然上了上述名单，但2016年，该所并进了山东交通学院，后来更名为山东交通学院山东内燃机研究所，成为该高校的直属事业单位。

　　关于没有转企的原因，他表示，当时有些人不愿转企，考虑到该所与高校更对口，该所就主动找山东交通学院，“山东交通学院也觉得合适，省里同意后，就并进了山东交通学院”。

　　山东省政府官网的一篇文章也提到，2016年，历时半年，经过“调研—启动—申请—批复—筹备—并入”等阶段，山东省内燃机研究所整建制并入山东交通学院，不再转企改制。该所64名在职人员并入山东交通学院，纳入山东交通学院人员控制总量管理，其事业身份记录在案；离退休人员统一由山东交通学院服务和管理；该研究所资产、债权债务一并划转山东交通学院。

　　谈到并入的意义时，文章提到，这有利于整合双方科技资源与技术资质，推动基础研究与应用研究深度融合，实现优质资源叠加，优势互补；有利于形成我省在车辆与动力学科建设方面的合力，推动一流学科建设，提高山东交通学院整体办学水平等。

　　不过，也有的事业单位虽然“抵制事转企”，但并不顺利。

　　山东一家事业单位内部人员孙晓杰(化名)告诉《中国新闻周刊》，他所在单位也被列入了上述名单，单位上报改制方案时，曾提出与另外几家事业单位合并，得以继续保留事业单位身份，但该方案最后未能获得省里批复。

　　关于不想“事转企”的原因，孙晓杰坦言，主要有两方面考量：一是该单位属于行业服务类机构，虽然有科研项目，比如新材料和新产品开发，也有职业技能鉴定等，但从规模看，属于“小散弱”的事业单位，市场竞争激烈的情况下，如果转为国有企业，后续很难生存；二是事业单位和企业单位人员待遇等差异大，根据政策，工龄满30年的老员工和已退休人员的待遇等不受“事转企”的影响，但像他这样较为年轻的在职员工普遍有后顾之忧。

　　2020年，孙晓杰所在的单位实行“扎口”管理，单位人员只出不进，同时，在职员工也不再享受财政拨款待遇。

　　孙晓杰说，单位虽然还是按照事业单位管理，但这几年单位所属的行业市场不景气，再加上在职人员失去财政支持，单位现在连正常运转都很艰难。“我年龄已过35周岁，如果离开单位，再去找工作很难，这个年龄考公也不现实。”孙晓杰感慨。

　　他告诉《中国新闻周刊》，在财政压力的前提下，他是支持对事业单位进行改革的，但“事转企”时应该充分考虑单位“人财物”的相关情况，对单位开展的业务状况、前景等也要通盘考虑。对事业单位改制的目的是让单位变得更好，如果改得不合理，就背离了改革初衷。

　　庄德水也强调，事业单位转企涉及人的利益等问题，在改革过程中，会出现人员思想不认同、行动不到位、配合不积极等问题。所以，相关部门开展这些工作时，要做足人员的思想工作，在制定改革方案时，多听取他们的意见和建议，保障职工利益，减少改革阵痛带来的社会风险。

　　汪玉凯同样表示，对事业单位改革会触及多方利益，阻力重重，与行政编、事业编、企业编人员的薪资、福利待遇差距偏大有直接关系。“比如，有职工在事业单位退休，每个月退休金6000多元，如果按企业职工退休，每个月退休金3000多元，这种差异会给改革带来阻力。”

　　据他所知，部分事业单位改革中，有的人员编制看似被这个事业单位收回了，但人员却分流到了其他事业单位，这种“数字游戏”导致事业单位改革难以推进。

　　如何继续推进？

　　2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，这是党中央、国务院首次针对事业单位改革作出的顶层设计和总体性部署。其中明确，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务3个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

　　2020年2月，中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过《关于深化事业单位改革试点工作的指导意见》，确定9个省份被选为深化事业单位改革试点，其中，山西、黑龙江、内蒙古、江西、山东5个省份为全域试点。

　　近年来，多个省份都出台政策，推进事业单位改革。

　　比如，河南对省直层面的事业单位(除学校医院)按照“531”比例进行精简——事业机构按不低于50%精简，事业编制按不低于30%精简，其中财政拨款事业编制精简比例不低于10%；并且原则上不再保留科级和事业编制16名以下的事业单位，“空壳单位”“僵尸单位”以及特定历史任务已经完成的事业单位一律撤销。

　　今年4月，河南公布了“成绩单”，河南省直层面事业单位(除学校医院)精简60.7%，撤销科级和事业编制16名以下事业单位以及“空壳单位”137个，事业编制精简46.9%，厅级领导职数精简9.3%、处级领导职数精简25.5%。

　　河南还强调，改革后收回的事业编制和机构限额，由市、县本级统筹使用，鼓励“减上补下、减县补乡”，这意味着收回的这类编制资源向基层一线倾斜，如省直改革收回的事业编制下沉县(市、区)5638名。

　　山东的事业单位改革也有所突破。2022年9月，山东曾透露，他们完成了全省1336家生产经营类事业单位改革，收回事业编制1.3万余名，通过整合事业资源，在事业单位间调剂编制2.7万余名。

　　多位受访者表示，今年山东再次发文件推动“事转企”，是因为五年前的一份文件已到期，而在政策层面又需要有延续性。

　　2019年1月，山东省政府办公厅印发了《关于省属事业单位转制为企业有关问题的处理意见》，这份文件同年3月1日起执行，有效期至2024年2月29日。

　　也就是说，当前，这份文件已经失效。山东省人社厅事业单位人事管理处一位内部人士告诉《中国新闻周刊》，此次10部门联合印发的《意见》出台，就是为了延续改制政策。“这样做也是为了保证后面的单位转企时有政策依据。同时，《意见》也对一些政策做了细化，让一些单位明确进一步怎么改。”

　　虽然，《意见》并未明确列出接下来涉及改制单位名单及人员数量，但对于“事转企”的一系列配套问题作了说明，包括转制单位工作人员人事劳动关系转换，转制后社会保险关系接续，转制单位编制内工作人员养老保险补贴等。

　　比如，《意见》明确，转制后，转制单位应当按照有关法律法规规定与编制内工作人员订立劳动合同、按企业职工基本养老保险有关规定缴纳养老保险费，并一次性预留10年的医疗费(费用经省人社厅、省医保局审核后，从转制单位净资产中一次性扣除)，以保障离休干部医疗保障待遇。

　　《意见》还明确，转制时，工作年限满30年或距国家法定退休年龄5年以内且工作年限满20年的工作人员(包含2014年10月1日后批复转制单位的编制内合同制工人)，由本人申请，按管理权限审批后，可按照事业单位退休人员待遇办理内部退养；事业单位转制为国有企业时选择不进入转制单位的编制内工作人员，本人须提交辞聘申请书，按照人事管理权限批准。

　　“山东省是经济大省，事业单位改革具有示范效应，未来会推动更多省份加快事业单位改革。”中国人民大学公共管理学院教授马亮说，山东省摸索的试点方案，也会为其他省份探索事业单位改革提供方向参考。

　　汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，今后，在对事业单位改革时应做好多方面工作。首先，应全面总结各地探索的经验和教训；其次，科学合理地分流事业单位改制后的人员，不能只是在名义上收回编制；再次，严格界定经营性事业单位的改革边界，要制定清晰的政策导向；最后，对行政机构、事业单位、企业单位的人员在养老保障、退休待遇等方面缩小差距，保持大体平衡，以此来降低改革阻力。

　　《中国新闻周刊》2024年第31期

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