外嫁女土地之困

　　中国新闻周刊记者 解雪薇

　　发于2023.11.27总第1118期《中国新闻周刊》杂志

　　“给我带来了更多的信心以及要坚持下去的决心。”提及最高检近期发布的典型案例，被认定为外嫁女后丧失了土地权益，继而走上维权之路近两年的周小雨这样说。

　　本月初，最高人民检察院、中华全国妇女联合会共同发布了6件关于农村妇女涉土地合法权益行政检察典型案例，案例无一例外，都保障了外嫁女的权益。

　　这两年，有关外嫁女土地权益的纠纷屡上热搜，外嫁女这个特有概念也因此被频繁提起。长期从事妇女研究的厦门大学法学院教授蒋月告诉《中国新闻周刊》，外嫁女专指与村外人员结婚后户口保留在本村或者户口迁出后又回迁本村等情形下的妇女群体。

　　而时至今日，在部分地区，即使这些女性的户口自出生起就保留在娘家，长期在娘家而非夫家生产生活，并未享受夫家所在地的土地权益，甚至孩子都跟着她落户在了娘家，但一旦领取了结婚证，那些当地村民可以享受的承包地、宅基地、征地补偿款和股份分红权益等，就与她们无关了。

　　正如上述两部门所指出的，随着我国城镇化进程的加快，涉土地征收征用纠纷呈现增长态势。农村妇女因婚姻关系、户籍等发生变动，涉及农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、土地征地补偿或者征用补偿以及宅基地使用等方面的争议更为复杂。

　　这个交织着男女平等理念和乡村传统观念的问题，既需要法律的完善和执行的到位，也考验着基层的治理智慧。

　　失地的外嫁女

　　周小雨是从去年1月初开始维权的。她生于浙江诸暨的一个城中村。2020年11月，她与生于四川的丈夫结婚，当时丈夫已经在浙江工作生活了11年，婚后，他们和周小雨的父母同住至今。她的户口从未迁出，没有享受过婆家的任何土地权益，孩子的户口也落在了娘家。

　　周小雨婚前曾经历过村里的几次土地征收，无一例外都分到了补偿款。婚后第二年7月，村里又有土地被征用，这一次，她被认定为外嫁女，被村民代表投票出局。

　　周小雨并非个例。维权四年的陈静来自河南驻马店某县，她在2007年和隔壁县的丈夫结婚，之后丈夫户口也迁入陈静娘家。陈静曾以户主身份分得了村里的宅基地和耕地，并于2009年、2016年生下两个孩子，孩子的户口也落在娘家。该县搬迁安置工作实施方案对安置人口界定的时间是2019年3月25日，本应符合方案的陈静一家四口却因陈静被归为外嫁女，全都被划出了安置人口。

　　北京千千律师事务所农村妇女土地权益项目的主管林丽霞告诉《中国新闻周刊》，农村女性一旦结婚，娘家村集体就默认她们不再属于村里，应该去夫家享受权益。如果夫家在此之前已经完成了土地或股权分配，女性就会陷入“两头空”的困境。

　　中国农业大学人文与发展学院博士生蒋燕等人的论文《成为青年女性农民：农村女性从事农业的过程与特征》一文也提到，在“以户为单位、按人承包”的农村集体土地承包中，农村女性普遍面临无法享有与男性同等的集体土地承包经营权、土地权益易受侵害的现实困境。

　　全国妇联曾在2010年末和国家统计局联合组织实施了第三期中国妇女社会地位调查，以期全面客观地反映2000年以来中国性别平等与妇女发展的状况、取得的进展及存在的问题。在相关论文中，课题组提出了六个需要关注的问题，其中之一就是农村妇女失地和土地收益问题突出。

　　调查数据显示，2010年，没有土地的农村妇女占21%，其中，因婚姻变动(含结婚、再婚、离婚、丧偶)而失去土地的妇女占27.7%，而男性仅为3.7%，因征用流转等原因失去土地的妇女占27.9%(其中，获得了补偿等收益的占87.9%，未能获得的占12.1%，比男性高1.9%)。2010年，农村妇女无地的比例比男性高9.1%。

　　此外，2010年，没有土地的农村妇女占比相较2000年增加了11.8%。蒋月曾在相关法律信息库以关键词“外嫁女”等进行检索，截至今年6月18日，相关裁判文书数量逐年递增，2019年达到最高水平，有4034件。裁判文书的数量虽然在2020年至2022年有所减少，2022年低至971件，但仍为2013年的三倍之多。

　　北京千千律师事务所从2004年开始代理外嫁女权益纠纷案件，林丽霞告诉《中国新闻周刊》，截至去年的18年里，律所收到的与外嫁女土地权益相关的咨询求助越来越多，共接到投诉3000多起，涉及10万多外嫁女及其配偶、子女。

　　蒋月对《中国新闻周刊》解释说，侵害外嫁女村经济组织集体成员权益的相关案例数量之所以明显攀升，是因为近年来我国农村正处于集体产权制度改革、户籍制度改革、第二轮土地承包到期等关键时间节点。

　　上述原因某种程度上说也解释了外嫁女土地权益纠纷的分布规律。武汉大学社会学院的博士后研究人员尹辉煌告诉《中国新闻周刊》，外嫁女问题在经济发达、城市化发展迅速的区域尤为突出。这些地方的农村普遍较为富裕，集体经济组织资源丰富，村集体成员可分配利益较大，加上涉及的公共改造项目多，带来了较多的土地征收及拆迁补偿款收益，随之产生了分配矛盾，比如江浙沪和珠三角地区。

　　法的缺位

　　“睡了一觉就没有了”，陈静至今都感到难以置信，2019年3月，该县搬迁安置的名单在村委公示时，他们一家四口的名字明明在列，一夜过后，公告更换，全家四口被除名了。

　　什么人可以享受搬迁安置补偿政策？《物权法》规定，只有集体经济组织成员才有权享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。陈静所在村的搬迁安置补偿方案就显示，农村集体经济组织成员享受搬迁安置补偿政策。

　　村里的搬迁安置方案还进一步就哪些人是集体经济组织成员进行了规定：世居本村且具有本村户籍的；因合法婚姻关系，户籍迁入本村的人员。不过，方案同时也规定，农村集体经济组织成员身份确认基准日前，如婚出(结婚嫁出去)、离婚、招工、不愿迁出本村户口的，不再确认为农村集体经济组织成员安置补偿人员。

　　陈静虽然已经结婚，但自己和丈夫、孩子一直在娘家生活，且在娘家有宅基地和耕地，她不认为自己是“婚出”的外嫁女，“不应该因为我结婚就受到歧视”。按照《村民委员会组织法》规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等集体组织的重大事务必须经过村民会议三分之二或半数以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。陈静所在村的安置方案只表示，安置补偿人员按照村民自治的原则由村委认定，乡镇、街道复核。陈静至今不知道村里是否进行了表决。

　　周小雨的村子则进行了表决程序，她是被投票出局的。据周小雨提供的会议记录显示，2021年12月9日，村民代表在村会议室就该村七类人群应否获分土地征用款讨论。首类便是在册的外嫁女，投票的19人中，16人不同意。投票结束后，19名代表进行了签字确认。

　　到底哪些人是农村集体经济组织成员？农业农村部公开信息表明，截至2021年5月初，全国已有18 个省份，超过53万个村完成了农村集体产权制度改革，共确认成员约9亿人。

　　但实际上，虽然《农村土地承包法》《妇女权益保障法》等都有提及这一概念，关于其定义以及身份的取得、保留或丧失，我国并无明确统一的立法。

　　直至去年底，《农村集体经济组织法(草案)》(下称草案)才首次对农村集体经济组织成员的定义和确认条件作出规定。参与过起草专家论证工作的中国农业大学土地科学与技术学院副教授吴昭军告诉《中国新闻周刊》，今年12月份草案将会再次修订。

　　在对成员资格无统一认定标准和流程的漫长“空窗期”里，地方各行其是。

　　有的地方因外嫁女长期被排斥，基层矛盾和诉讼大量涌现，倒逼地方司法机关和地方政府作出回应。2003年，西安市法院系统梳理连续几年以成倍或数十倍增长的农村集体组织收益分配的案件后得出结论，需要形成明确具体的指导意见以便法官有统一的依据判案，并率先明确支持包括出嫁女、离婚丧偶女等七类人的法律诉讼。其后，该地土地纠纷案件数量随之下降。

　　2008年，广东省佛山市南海区成立“解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室”，南海区委、区政府出台相关文件，提出贯彻男女平等，按照“同籍、同权、同龄、同股、同利”进行股权配置。

　　不过，也有许多地方并无明确规定，而村规民约则在事实上漠视外嫁女的权益。如同陈静、周小雨所经历的，湖南湘潭某村的分配方案明确提出“出嫁女不参与分配”，河北保定白沟镇白一街村民自治章程则提出，“出嫁女自出嫁之日起不给予福利待遇”。

　　多位律师、专家和法官都在接受《中国新闻周刊》采访时提出，关于集体经济组织成员统一认定的法的缺位，使得维权的外嫁女群体深感迷茫和无助。

　　无解的循环怪圈

　　因为被划为外嫁女而丧失土地权益，陈静首先选择去村委会讨说法。对方解释说这个政策是县里决定的，一刀切，“只要是出嫁女，全部都不能列入名单”。

　　周小雨则直接找了城中村所在街道，街道相关负责人回复她，这是经过村民代表投票通过的村规民约，如果有什么问题，就去起诉。该街道党委副书记在今年3月接受媒体采访时表示，“外嫁女没得分配是法律允许的”，再者，他认为行政部门不能干预村集体资产的分配方式，“是宪法赋予(村集体)的权利，分配的原则是村民代表会议讨论”。

　　根据上文所说，《村民委员会组织法》确实规定，涉及村民利益的事项，包括村集体经济所得收益的使用、征地补偿费的使用、分配方案等集体组织的重大事务必须经过村民会议三分之二或半数以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。同时，该法还规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

　　行政部门完全不能干预吗？该法还规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，否则由乡、镇的人民政府责令改正。

　　但在现实中，“有一些地方政府表现的好像对村民自治完全无能为力”，林丽霞认为，《村民委员会组织法》规定了“责令改正”职责，但在履责方式、程度、法律后果等方面的规定缺失，使得基层政府难以把握行政管理权和村民自治权的边界，这也导致实践中的监督流于形式。

　　不少外嫁女因此选择了诉讼，有人选择了民事诉讼，有人选择了行政诉讼。北京万典律师事务所主任、北京律师协会房地产专业委员会委员王卫洲向《中国新闻周刊》介绍，行政诉讼解决的是行政主体与行政相对人之间的行政争议，民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议。村委会不属于行政机构，因此外嫁女问题一般涉及民事诉讼。

　　陈静两条路都走过。最开始，听说同村的外嫁女打民事诉讼败诉了，律师建议她直接走行政诉讼，被告方是陈静所在县的县政府。但行政诉讼的官司并不顺利，一审法院认为，对享受村民待遇安置补偿人员的认定，即村民待遇问题，属于村民自治问题，不属于司法审查的范围。二审法院和最高院也都出了类似的行政裁定。

　　不甘心的陈静换了律师，重新走民事诉讼。这回，被告方是村民组。一审法院驳回了起诉，认为诉讼请求不明确，起诉不符合法律规定。二审维持一审判决。后来，她向县里申请行政复议，目前仍无消息。

　　周小雨的经历也同样坎坷。据她回忆，一审被驳回了四次，理由是集体经济组织成员认定属于村民自治，不在法院的受案范围内。直到第五次以隔壁村出嫁女获立案佐证，法院终于受理。目前，该案一二审均败诉，她已经于今年1月向浙江省高院提起了再审申请。

　　林丽霞告诉《中国新闻周刊》，此类案件目前处在“同案不同判”的阶段，法院可判赢、也可判不赢。若法官想支持外嫁女，可以援引《妇女权益保障法》、民法典和《村民委员会组织法》进行判决。当法官不支持时，会以村民自治认定不属于受理范围或败诉。

　　河南某县级法院一位法官告诉《中国新闻周刊》，当地外嫁女权益纠纷主要涉及征地补偿问题，一般法院都会受理。但他也表示，上级法院的指导思想是尊重村民自治的原则，所以该法院经手的外嫁女纠纷问题，几乎都会判村民自治，外嫁女也基本败诉。

　　该法官坦言，在没有统一法律依据的前提下，地方需要跟省高院保持高度一致，该省高院的判例一贯如此，认为是村民自治的体现。他认为基层法院有苦衷也有压力，如果推翻一个村的决定，其他村会有连锁反应，历史遗留的相关外嫁女纠纷又会再进行申诉。

　　不少外嫁女案件，行政、司法的路都走了一遍，但正如陈静所说，“无论怎么做都还是回到村民自治上”。

　　中央党校原社会学教授李慧英告诉《中国新闻周刊》，将多数决原则(即少数服从多数原则)用于外嫁女成员资格的认定上，超出了村民自治的边界，应回归法治。否则，当行政和司法机关都将外嫁女问题归结于村民自治，依照村民自治的路径交给制造问题的村委，外嫁女的维权就会陷入无解的循环怪圈，“走到哪里，问题始终得不到解决”。

　　需要提出的是，即使打赢了官司，对外嫁女们来说并不是维权的终点，执行才是“最后一公里”。有的村子再次出现集体利益分配，外嫁女需要重新打官司，“一事一诉讼”。还有的村子会以地分完了、无法再分给外嫁女为由，不落实法院的判决。

　　回归法治

　　2022年12月27日，第十三届全国人大常委会第三十八次会议听取全国人大农业与农村委员会关于提请审议集体经济组织法(草案)议案的说明。

　　如上文所说，草案的一个重要内容是规定了农村集体经济组织成员的确认及其权利义务。第十一条规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地为基本生活保障的农村居民，为农村集体经济组织成员。

　　该草案第12条进一步规定，农村集体经济组织成员大会按照尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、生产生活情况、基本生活保障来源、对集体积累的贡献等因素，依法确认本集体经济组织成员，制作或者变更成员名册。

　　在对草案进行分组审议时，就有委员针对外嫁女“两头空”的问题，提出了修改意见。邓丽委员建议将草案第十九条第二款修改为：“农村集体经济组织成员不因结婚、丧偶、离婚而丧失集体经济组织成员身份，符合第十八条规定的除外。”

　　她认为，结婚与丧偶、离婚一样，都是农村已婚妇女和入赘男性丧失成员身份的突出原因，纠正有的地方存在的“结婚就等同于取得其他集体经济组织成员身份”认识，避免以结婚为由取消成员身份的现象，造成新的“两头空”。

　　吴昭军告诉《中国新闻周刊》，妇女因婚嫁户口发生流动，情况复杂，在法律层面难以统一认定，立法要求定框架、定原则、定底线，不同地区差别大，难以事无巨细进行规定且能适用于所有地区，相信未来会形成涵盖国家立法、地方立法、自治规范和村民决议的体系。

　　但李慧英则认为，需要在法律的制定上强化、保障外嫁女的权益。她认为，“财产要留给儿子、与女儿无关”，这个结构性原因才是问题的症结所在。从乡村来看，男性是村庄世居者，女性是流动者——家庭身份和村民身份会发生转移，其标志是将户籍迁到丈夫所在村集体落户。“这种认为男性是根，女性要随男性走，把女性看作男性的附属品，不应拥有独立的财产权等的认知是极其错误的。”

　　正因为此，数位受访者都认为，集体经济组织成员的认定不应该交给成员大会。确实，将“生杀大权”交予与外嫁女利益天然有冲突的村民代表，本身就是悖论。当集体经济组织内的成员越多，收益分红就越会被稀释，一般村民通常难以将票投给外嫁女。李慧英认为，这种“一事一议”的决策方式令成员资格认定充满了不确定性，当外嫁女的利益威胁其他成员的自身利益，就会遭遇排斥。

　　周小雨被投票出局的经历或许就很有代表性。她提供的村内公告显示，将她投票出局的那次村民代表大会共有19人参会，其中有6名女性，包括一名妇女主任。最终有16票不同意分给外嫁女士地征用款，2票同意，1票弃权。周小雨后来打听得知，同意的两票中有一票来自男性村民代表。也就是说，至少有四名女性不同意分给外嫁女土地征用款。“女性帮助女性”的局面，并没有在她们自身权益可能会被瓜分的情况中出现。

　　正因为这些问题，林丽霞告诉《中国新闻周刊》，成员资格权是一种身份权，具有人身属性，任何人、任何组织不得随意剥夺，应回归法治：满足以户籍作为唯一必要条件，以是否享有国家财政收入作为排除要件，切实保障每个集体成员既不“两头得”，也不“两头空”。

　　蒋月也建议，在草案中设立农村集体经济组织成员身份登记制度，人民法院应统一确立成员身份司法认定的标准，明确行政机关在成员身份认定上负有指导责任，同时规定外嫁女的成员身份保留事项。

　　在草案起草阶段，多数受访者都认为，最高检此次发布六个典型案例，在某种程度上说填补了空白。上述河南省某县法官就表示，这些案例对省高院和地方法院有指导意义，未来有望统一裁判标准。

　　(文中周小雨、陈静为化名)

　　《中国新闻周刊》2023年第44期

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